為了規(guī)范全市稅務行政處罰自由裁量行為，防止自由裁量權的濫用，保護行政處罰相對人的合法權益，根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》《中華人民共和國稅收征收管理法》《中華人民共和國發(fā)票管理辦法》及其實施細則等規(guī)定，結合我市稅務系統(tǒng)工作實際，經(jīng)廣泛征求意見、研究討論，廈門市國家稅務局、廈門市地方稅務局聯(lián)合制定《廈門市稅務行政處罰裁量權執(zhí)行基準》(以下簡稱《執(zhí)行基準》)，現(xiàn)予以公告，并將有關事項明確如下：

一、《執(zhí)行基準》中所稱的“個體”，是指自然人、個體工商戶、合伙企業(yè)、個人獨資企業(yè)?！皢挝弧笔侵赋笆觥皞€體”之外的企業(yè)、企業(yè)在外地設立的分支機構和從事生產(chǎn)經(jīng)營的場所、從事生產(chǎn)經(jīng)營的事業(yè)單位和其他組織等。

二、對《執(zhí)行基準》第五大類“違反發(fā)票和完稅憑證管理的行為”，在具體執(zhí)行過程中，考慮到發(fā)票違法行為的危害程度，對當事人的發(fā)票違章行為，除《執(zhí)行基準》中標注定額發(fā)票適用“涉案票面金額”標準外，其余均按照“涉案票面金額” 和“涉案發(fā)票份數(shù)”兩種處罰標準孰重原則確定具體的處罰檔次。

“涉案票面金額”定義如下： 定額票和已開具的非定額票是指發(fā)票票面金額；空白發(fā)票是指涉案發(fā)票最大可開具金額；虛開發(fā)票是指虛開發(fā)票的金額。

三、關于新舊《發(fā)票管理辦法》的銜接

(一)發(fā)票違法行為發(fā)生在2011年1月31日以前的，適用舊《發(fā)票管理管理辦法》的處罰規(guī)定進行處罰，但適用新《發(fā)票管理辦法》對當事人更有利的，應適用新《發(fā)票管理辦法》的處罰規(guī)定進行處罰。

(二)發(fā)票違法行為發(fā)生在2011年1月31日以前但延續(xù)到2011年2月1日以后的，或發(fā)生在2011年2月1日以后的，按新《發(fā)票管理辦法》的處罰規(guī)定進行處罰。

四、對國、地稅發(fā)票違法行為的處罰權限問題，采取對發(fā)票開具方的發(fā)票違法行為，由該發(fā)票的主管稅務機關對其進行處罰；對發(fā)票受讓方屬國地稅共管戶的發(fā)票違法行為，則由國、地稅按照“誰先發(fā)現(xiàn)誰處罰”的原則處罰，另一方不再進行處罰。

五、《執(zhí)行基準》所稱“以上”、“以下”，除標注不含本數(shù)外，均含本數(shù)。

六、全市各級稅務機關實施行政處罰，制作行政處罰文書，應當援引稅收法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，不得援引本《執(zhí)行基準》作為實施行政處罰的依據(jù)。

七、對在法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的幅度范圍內實施行政處罰，但高于或低于本《執(zhí)行基準》違法程度標準實施行政處罰的，應當經(jīng)過集體研究決定，并做好相關記錄。

八、本公告自2013年2月1日起執(zhí)行，原《廈門市國家稅務局關于印發(fā)<廈門市國家稅務局規(guī)范行政處罰裁量權執(zhí)行基準指引>的通知》(廈國稅發(fā)[2011]134號)和《廈門市地方稅務局關于修訂規(guī)范行政處罰自由裁量權執(zhí)行標準的公告》(2011年第2號公告)同時廢止。

特此公告。

廈門市國家稅務局 廈門市地方稅務局

2012年12月31日

附件1：

關于《廈門市稅務行政處罰裁量權執(zhí)行基準》的起草說明

一、制定背景

2012年8月，總局下發(fā)了《國家稅務總局關于規(guī)范稅務行政裁量權工作的指導意見》(國稅發(fā)[2012]65號)。該“意見”要求：稅務機關行使行政裁量權應當平等對待納稅人，同樣情形同等處理；對事實、性質、情節(jié)及社會危害程度等因素基本相同的稅務事項，應當給予基本相同的處理；同一地區(qū)國、地稅機關對相同稅務管理事項的處理應當一致；各省(自治區(qū)、直轄市)國、地稅機關原則上應當根據(jù)本地區(qū)稅收執(zhí)法實際，聯(lián)合制定本地區(qū)統(tǒng)一適用的規(guī)范各項稅務行政裁量權的裁量基準，并于2012年底前完成稅務行政處罰裁量基準的制定工作并報國家稅務總局備案。因此，根據(jù)總局文件要求，同時考慮到國、地稅行政處罰標準不一致造成當事人的不理解和征納矛盾的情形時有發(fā)生，廈門市國稅局和地稅局根據(jù)合法、合理、公正裁量、程序正當、公正透明原則，總結國、地稅各自實施行政處罰裁量權的經(jīng)驗及不足，在多次征求雙方市局機關業(yè)務處室及各基層局意見的基礎上，經(jīng)充分研究討論，聯(lián)合制定了《廈門市稅務行政處罰裁量權執(zhí)行基準》。

二、制定過程

2012年8月，國、地稅法規(guī)部門整理出《廈門國地稅行政處罰裁量基準對比表》，向全市國、地稅系統(tǒng)征集建議，各基層局、各業(yè)務處室按各自的業(yè)務范圍認真比較分析國地稅的違法情節(jié)、處罰標準，根據(jù)工作實際進行討論研究，提出建議。9月至11月由國、地稅法規(guī)處牽頭，會同雙方征科(管)處、稽查局有關同志先后4次進行討論溝通，于11月中旬制定出廈門市國、地稅統(tǒng)一適用的《廈門市稅收行政處罰裁量權執(zhí)行基準》(征求意見稿)。11月23日至28日期間再次向全市國、地稅系統(tǒng)征求修改意見， 12月5日，國、地稅法規(guī)部門再次討論協(xié)商，五易其稿，形成該最終送審意見。12月中旬分別在市國稅局局務會和地稅局局長辦公會上審核通過。

附件2：

關于《發(fā)布＜廈門市稅務行政處罰裁量權執(zhí)行基準〉的公告》的解讀

一、制定本公告的目的意義及背景

裁量基準是指行政機關根據(jù)執(zhí)法實際為規(guī)范行政裁量權行使而制定的具體標準，是對行政裁量權按照一定標準進行細化、量化和具體化的重要參考指標。規(guī)范稅務行政裁量權工作是稅務機關推進依法行政的一項重要內容。廈門市地方稅務局與廈門市國家稅務局分別于2009年12月及2011年12月分別制定了規(guī)范行政處罰裁量權的執(zhí)行標準并試行。鑒于在實際工作中國、地稅行政處罰標準不一致造成當事人的不理解引發(fā)征納矛盾的情形時有發(fā)生，為規(guī)范稅收執(zhí)法行為，切實保障納稅人合法權益，根據(jù)總局2012年8月下發(fā)的《國家稅務總局關于規(guī)范稅務行政裁量權工作的指導意見》(國稅發(fā)[2012]65號)要求，廈門國稅與廈門地稅聯(lián)合制定了廈門市統(tǒng)一適用的規(guī)范稅務行政處罰裁量權的執(zhí)行基準。

制定廈門市統(tǒng)一適用的規(guī)范稅務行政處罰裁量權的執(zhí)行基準能使稅務機關行使行政處罰裁量權時平等對待當事人，同樣情形同等處理；對事實、性質、情節(jié)及社會危害程度等因素基本相同的稅務事項，給予基本相同的處理；同一地區(qū)國、地稅機關對相同稅務管理事項的處理一致。

由于廈門國地稅聯(lián)合制定廈門市統(tǒng)一適用的規(guī)范稅務行政處罰裁量權的執(zhí)行基準之前，雙方各自原有的行政處罰裁量執(zhí)行標準均已試行一段時間。在進行討論協(xié)商制定統(tǒng)一的執(zhí)行基準時，雙方達成以下共識：

1.違法行為的設置應涵蓋雙方涉及的所有業(yè)務范圍，如國稅特有的 “以假報出口或者其他欺騙手段，騙取國家出口退稅款的”違法行為。

2.考慮到為企業(yè)減負，對企業(yè)實行 “少罰”、“慎罰”，處罰標準一般取原國地稅較輕者。

3.對申報征收、發(fā)票違章區(qū)分個體和單位，為便于實際操作，原則上“個體可減半”。

4.違法情節(jié)中取消責令限改幾次的提法(如三次以上責令限期改正這種說法沒有法律依據(jù))。

5.處罰標準制定原則為在法律、法規(guī)的范圍內壓縮、細分處罰空間，但又不凝固、寬松空間，大部分處罰標準仍保留一定的裁量幅度。對部分稅務登記管理違法行為和逾期辦理納稅申報違法行為，采取明確處罰標準，實行全市范圍處罰標準的統(tǒng)一性。

6、在發(fā)票違章國、地稅處理權限上，采取對發(fā)票開具方的發(fā)票違法行為，由該發(fā)票的主管稅務機關對其進行處罰；對發(fā)票受讓方屬國地稅共管戶的發(fā)票違法行為，則由國、地稅按照“誰先發(fā)現(xiàn)誰處罰”的原則處罰，另一方不再進行處罰。

7、因國、地稅業(yè)務差異存在爭議并確實無法達成共識部分，在《執(zhí)行基準》里不進行明確，可由國、地稅各自發(fā)文進行明確。

二、《廈門市稅務行政處罰裁量權執(zhí)行基準》與《廈門市國家稅務局規(guī)范行政處罰裁量權執(zhí)行基準指引》相比，主要變化有哪些？

主要有以下變化：

1.違法情節(jié)中不再以責令限改幾次來判斷情節(jié)輕重。三次以上責令限期改正這種說法沒有法律依據(jù)。對納稅人拒不改正的，其程度以改正時間來判定。違法行為的第1、9、10、11、12項都改為按是否在限期內改正和超過多久未改正來判斷情節(jié)輕重。

2.對違反申報征收和管理規(guī)定的行為的處罰，基層反映原處罰標準太復雜，應適當簡化。如違法行為第13、14、15項的“嚴重情節(jié)”不再按金額細分處罰標準，歸并為一種情節(jié)。實際操作中把握“一般情節(jié)”應是無主觀惡意，嚴重情節(jié)是主觀惡意，拒不改正。違法行為第24項也做了簡化，按照造成的后果來劃分情節(jié)輕重。

3.對違反發(fā)票和完稅憑證管理的行為，原部分指標僅考慮按照涉案發(fā)票份數(shù)來劃分違法情節(jié)，現(xiàn)改為綜合考慮發(fā)票份數(shù)和涉案發(fā)票金額。如違法行為第27、31、32、33、36、37項。

4.違法行為第41、42、43、44項，原違法情節(jié)按“首次發(fā)生的”、“5年內再次發(fā)生”劃分，考慮到首次發(fā)生難于判斷，現(xiàn)改為按涉案金額來劃分情節(jié)。

5、對出口退稅類的違法處罰(第20項)根據(jù)進出口處的意見，按照總局2012年第24號公告規(guī)定，新增了“停權”的處罰內容。

6、第16項違法行為“偷稅(逃避繳納稅款)”不再以采取的手段作為劃分處罰幅度的標準，而改之以是否達到移送標準及檢查中的配合情況，同時在基準處罰之外，留有“特殊情況經(jīng)集體審議” 可適用法律、法規(guī)規(guī)定的最低處罰幅度的靈活處理空間。

三、《廈門市稅務行政處罰裁量權執(zhí)行基準》與《廈門市地方稅務局規(guī)范行政處罰自由裁量權執(zhí)行標準》(2011年2號公告)相比，主要變化有哪些？

1.關于違法行為分類。《執(zhí)行基準》基本保持原《執(zhí)行標準》分類，但根據(jù)國稅局意見，將原八大項42小項調整為七大項44小項稅務行政處罰項目，其中七大類為違反稅務登記、違反帳簿管理、違反納稅擔保、違反納稅申報和征收管理、違反發(fā)票和完稅憑證管理、違反稅務檢查規(guī)定、其他違法行為，將原“偷逃抗稅”類合并到“違反納稅申報和征收管理”類，在小項上增加“境內機構或個人發(fā)包工程作業(yè)或勞務項目，未按規(guī)定向主管稅務機關報告有關事項的”(第9項)小項和純國稅業(yè)務類“以假報出口或者其他欺騙手段，騙取國家出口退稅款的”小項(第20項)。

2.違法情節(jié)中不再以責令限改幾次來判斷情節(jié)輕重。多次以上責令限期改正這種說法沒有法律依據(jù)，應該是納稅人拒不改正，對拒不改正的程度可以通過改正時間長短來判定，違法行為的第1、9、12項都取消原多次責令限期改正作為情節(jié)判定標準，而將第1、2、5、9、10、11項按是否在限期內改正和超過多久未改正來判斷情節(jié)輕重條件之一。

3.對第12項逾期申報行為的處罰，和原《執(zhí)行標準》相比較，變動較大，國地稅協(xié)商后認為無論納稅人是否有稅款，按期申報是納稅人的法定義務，為維持正常的納稅申報征管秩序，對該項做出以下修改：一是在輕微情節(jié)取消原“超過規(guī)定期限五日內補申報或報送的；零申報的個體納稅人”不予處罰規(guī)定，將“新辦單位或個體前二次違規(guī)行為的”修改為“新設立納稅人自辦理稅務登記之日起六個月內首次違規(guī)行為，且在限改期限內改正”才不予處罰；二是在一般情節(jié)取消零申報納稅人和有稅款納稅人處罰幅度的區(qū)分，但明確規(guī)定對個體逾期申報處罰可減半；在檔次劃分上將原三十日一檔細分為15日內和16日至30日兩檔；三是在嚴重情節(jié)取消“對同一次逾期申報行為，經(jīng)稅務機關三次以上責令限期改正但仍不改正的”情節(jié)表述；四是對已認定“非正常戶”申請轉正的，則按照當事人的逾期申報時限長短情節(jié)，根據(jù)本標準確定處罰標準進行處罰。

4.第15項“扣繳義務人應扣未扣、應收而不收稅款的”，在一般情節(jié)中，將原有情節(jié)分為兩檔，若扣繳義務人在稅務機關責令限改期限內補扣繳稅款的，則處0.5倍罰款，若超過限改期限內補扣繳稅款的，則處0.5倍以上1倍以下罰款，嚴重情節(jié)仍保留原標準。

5.第18項“納稅人不進行納稅申報，不繳或者少繳應納稅款的”，原處罰標準是按納稅人不繳或少繳金額進行劃分，部分基層局反映不太科學，建議按照納稅人配合程度進行劃分，因此，取消原《執(zhí)行標準》按不繳或少繳金額作為違法情節(jié)劃分標準，改為按納稅人是否配合檢查作為違法情節(jié)劃分標準。

6.第25項“應當開具而未開具發(fā)票、以其他憑證代替發(fā)票使用的”，為統(tǒng)一國地稅處罰規(guī)定，取消地稅原“對未達到營業(yè)稅起征點的個體戶且涉案票面金額在五百元以下，在限期內改正的”不予處罰條款，改為“涉案票面金額在1000元以下的，可處300元以下罰款”規(guī)定，是否罰款，由執(zhí)法人員根據(jù)案件實際情況具體把握；同時考慮到此行為可確定具體的涉案發(fā)票金額，取消原有關發(fā)票份數(shù)和金額來確定違法情節(jié)的規(guī)定，改只按涉案發(fā)票金額作為違法情節(jié)規(guī)定，并規(guī)定個體戶可減半處罰。

7.第32項“丟失發(fā)票”，當事人丟失發(fā)票是客觀存在事實，為避免當事人以“丟失發(fā)票”為名來掩蓋其他發(fā)票違法事實的情況，且增值稅發(fā)票管理亦有其特殊性，因此，為統(tǒng)一國地稅處罰幅度，維持正常發(fā)票管理秩序，取消地稅原“有證據(jù)證明發(fā)票實際開具情況的”不予處罰的規(guī)定，將“有證據(jù)證明因不可抗力或者其他不可預見的原因造成丟失的”改為“有證據(jù)證明因不可抗力或者其他不可預見的原因造成丟失，未造成稅款流失的”才不予處罰；同時針對我局現(xiàn)有網(wǎng)絡發(fā)票未限制最大可開具金額，對納稅人丟失我局空白網(wǎng)絡發(fā)票行為單獨列出處罰條款進行處罰。

四、一些難點問題的處理意見

1.解除非正常戶時，對涉及的連續(xù)多次逾期申報應如何處罰？

解除非正常戶時，對認定非正常戶前的逾期申報的處罰應按照違法行為第12項的處罰標準累計計算進行處罰。對于屬于一般情節(jié)的，處罰金額最高不超過2000元，對于屬于嚴重情節(jié)的，處罰金額最高不超過10000元。

2.對違法行為第26項的處罰，在統(tǒng)計涉案發(fā)票份數(shù)時，是否含違規(guī)作廢發(fā)票？

違規(guī)作廢發(fā)票在國稅業(yè)務中最常見的是《國家稅務總局關于認真做好增值稅專用發(fā)票發(fā)售、填開管理等有關問題的通知》(國稅函[2003〕785號)中所提到的“銷貨方已經(jīng)按‘作廢’處理而購貨方又用于抵扣進項稅額的增值稅專用發(fā)票”。造成此類違規(guī)發(fā)票的原因大多為銷貨方在未取得發(fā)票全部聯(lián)次時進行作廢發(fā)票，可視同“未按規(guī)定全部聯(lián)次一次性開具發(fā)票”，所以，在統(tǒng)計涉案發(fā)票份數(shù)時，應該含違規(guī)作廢發(fā)票。

3.為什么對有的違法行為(如違法行為第7、25、26、31項)的處罰標準采用“可處”的表述？

“可處”的含義就是執(zhí)法人員根據(jù)實際情節(jié)可予以規(guī)定金額以下的處罰，也可以不予以處罰。

對于違法行為第7項的一般情節(jié)采用 “可處2000元以下的罰款” 處罰標準，主要是考慮非居民稅收管理是近年來新出現(xiàn)的，有的納稅人首次發(fā)生發(fā)包工程或勞務項目時，對《非居民承包工程作業(yè)和提供勞務稅收管理暫行辦法》不熟悉，不知道有向主管稅務機關報告有關事項的義務。對此類情況宜從輕處罰或不處罰。

對于違法行為第25項輕微情節(jié)采用“可處300元以下罰款”，是考慮對未達到起征點的個體戶且涉案票面金額在五百元以下，在限期內改正的，可不予處罰。

對于違法行為第26項的輕微情節(jié)采用“可處500元以下罰款”，是因為未按規(guī)定開具使用發(fā)票的情形較多，無法窮盡列舉，所以這里保留了相當?shù)淖杂刹昧靠臻g。對于新啟用開票系統(tǒng)造成時間不符等非主觀故意原因造成的，從輕處罰或不處罰。

對于違法行為第31項的輕微情節(jié)采用“可處500元以下罰款”，是考慮對于無意夾帶且未使用等非主觀故意情形，執(zhí)法人員可根據(jù)實際情況決定是否給予處罰及具體處罰金額。